Europese Commissie stelt nieuwe Hergebruiksrichtlijn voor

Samenvatting

De Europese Commissie heeft een nieuwe Hergebruiksrichtlijn voorgesteld, die beschrijft hoe en wanneer overheidsgegevens kunnen worden hergebruikt door iedereen (m.a.w. Open overheidsdata). De voorstellen bevatten enkele zeer interessante elementen: het werkingsgebied wordt uitgebreid met publieke ondernemingen (met name nutsbedrijven en de transport- en vervoersector) en met onderzoeksdata, de mogelijkheid vergoedingen te vragen wordt beperkt, er komt een lijst van meest waardevolle data die gratis en vrij beschikbaar moeten zijn, API’s worden deels verplicht, en de-facto exclusieve overeenkomsten worden transparant gemaakt. Het voorstel geeft de EC ook gedelegeerde macht om de praktische details van de Hergebruiksrichtlijn aan te passen in de toekomst, en dat schept enkele boeiende mogelijkheden. In de komende maanden, zoniet jaren, is het afwachten wat de Lidstaten en het Europees Parlement gaan doen waardoor dit voorstel wordt verzwakt of juist gesterkt.

Veranderingen aangekondigd in de Hergebruiksrichtlijn

Op 25 april, kondigde de Europese Commissie nieuwe maatregelen aan om de Europese data-economie te stimuleren, die voortbouwen op de AVG, als ook nadere detailerring geven aan het Europese raamwerk voor het vrije verkeer van niet-persoonsgebonden data. De EC kondigde nieuwe handreikingen aan voor het delen van wetenschappelijke gegevens, en voor het delen van data door bedrijven. Er werd verder een actieplan gelanceerd om de omgang met persoonsgegevens uit de gezondheidszorg veiliger te maken, en tegelijkertijd de Europese samenwerking om nuttig gebruik te maken van gezondheidsdata te vergroten. Maar vooral stelde de EC een gewijzigde Hergebruiksrichtlijn voor die het hergebruik regelt van overheidsinformatie, ook bekend als open overheidsdata. In de voorgaande maanden was de bestaande Hergebruiksrichtlijn geëvalueerd (zie een evaluatie rapport waaraan mijn collega Marc de Vries en ik meewerkten)

Dit artikel kijkt meer in detail naar wat de EC voor de Hergebruiksrichtlijn voorstelt. (Ik deed dat eerder ook bij de vorige herziening in 2013) Het betreft hier uiteraard een voorstel van de Commissie, en discussies met Lidstaten en het Europees Parlement leveren ongetwijfeld nog wijzigingen op. Niettemin is het nuttig om te kijken wat er nieuw is in dit voorstel, wat er vanuit open data perspectief nog ontbreekt, en waar de meeste discussie met bijvoorbeeld de Nederlandse regering is te verwachten. Vierkant bullets geven de meest significante wijzigingen aan.

De Open Data meetlat

De oorspronkelijke Hergebruiksrichtlijn stamt uit 2003, en een nieuwe versie werd in 2015 van kracht. Waar de originele richtlijn tot stand kwam voor de opkomst van de open data beweging, en met het oog op ‘traditionele’ bestaande gebruikers van overheidsgegevens was geschreven,, kwam de versie van 2015 al dichter bij de Open Definitie. Met dit nieuwe voorstel is voor ons ook weer de meetlat hoe het openheid vergroot, minimumvereisten stelt in lijn met die Open Definitie, en wat daarvan verplicht is voor Lidstaten. Dat betekent dat werkingsgebied, toegangsrechten, beroepsmogelijkheden, vergoedingen en licenties, als ook standaarden en formaten belangrijk zijn. Er zijn ook enkele meer algemene elementen die in het voorstel opvallen.

Vaste grond onder een datagedreven maatschappij

In de recital bij het voorstel springt een kleine verandering in woordkeuze in het oog, waar het gaat over waarom een Hergebruiksrichtlijn nodig is. Waar eerst werd gesproken over een informatie en kennismaatschappij wordt nu gerefereerd aan “de gaande ontwikkeling naar een datagedreven maatschappij die invloedt heeft op het leven van iedere burger”. Aan het eind van het voorstel wordt de richtlijn beschreven als een middel om het goed functioneren van de Europese data-economie te ondersteunen, waar daar eerst werd gesproken van de ‘content-industrie’. De voorgestelde richtlijn geeft minimumvereisten, maar stelt dat Lidstaten meer mogen en ook meer zouden moeten doen, en zich niet tevreden zouden moeten geven met het basisniveau dat dit voorstel als vloer onder de datagedreven maatschappij legt.

Nieuwe elementen: gedelegeerde handelingen, publieke ondernemingen, dynamische data, en waardevolle data

Verspreid in het voorstel staan meerdere nieuwe elementen die van belang zijn, met name omdat ze er op gericht lijken om de inhoud van de Hergebruiksrichtlijn toekomstvaster te maken door deze flexibeler vorm te geven.

  • Het voorstel van de Commissie voegt de mogelijkheid toe van gedelegeerde handelingen. Dit maakt praktische wijzigingen mogelijk zonder dat daarvoor de richtlijn dient te worden aangepast en in wet omgezet in alle Lidstaten. Hoewel deze bevoegdheid geen principiële wijzigingen in de werking van de richtlijn toelaat kunnen de details daarmee wel worden aangepast. Voor wat betreft het eisen van vergoedingen, het werkingsgebied, licenties en formaten zou dit de Commissie meer bewegingsruimte geven dan de huidige mogelijkheid van uitsluitend advisering. In eerste lijn zijn de gedelegeerde handelingsmogelijkheden nodig voor het bijhouden van een lijst van ‘waardevolle datasets’, waarover later meer.
  • Publieke ondernemingen worden gedefinieerd en nu in elk artikel telkens in één adem genoemd met overheidsinstellingen. Publieke ondernemingen zijn alle organisaties waar de overheid door (in)direct eigenaarschap, significante financiering, of op basis van regels of beslismacht, zeggenschap over heeft. Eerder was er alleen sprake van overheidsinstellingen, en dat bood de mogelijkheid gegevens aan het openbaar domein en de richtlijn te onttrekken door deze in private entiteiten onder te brengen. Hoewel het werkingsgebied van de richtlijn vooralsnog beperkt is tot publieke ondernemingen in enkele specifieke sectoren, spreekt de richtlijn alleen over publieke ondernemingen in het algemeen. Dit lijkt me van belang, gezien de gedelegeerde bevoegdheden die de Commissie ook zoekt, waarmee dan het werkingsgebied eventueel naar meerdere sectoren kan worden uitgebreid.
  • Dynamische en real-time gegevens vallen nu eenduiding onder de Hergebruiksrichtlijn. Eerder zagen we nog weigeringen om dynamische gegevens te verstrekken omdat deze op het moment van het indienen van een verzoek nog niet bestonden. Een dergelijke uitvlucht is met dit voorstel niet langer mogelijk.
  • De Commissie wil een lijst van ‘waardevolle’ datasets opstellen, waarvoor meer zaken verplicht worden (machineleesbaarheid, API, gratis, en open standaardlicentie). De lijst wordt later als gedelegeerde handeling opgesteld. In mijn ervaring is een ‘high value datalijst’ zoals die in Nederland voor gemeenten bestaat, en voor provincies in wording is, een moeizaam begrip (welke waarde, hoe hoog, en voor wie?) dat het aanbodgericht denken bij overheden versterkt in plaats van het vraaggericht denken (“als ik dit lijstje doe dan ben ik wel klaar”). De Commissie definieert waardevolle data als “wordt in verbinding gebracht met belangrijke socio-economische opbrengsten” door hun geschiktheid om er diensten mee te realiseren, en het ‘aantal van mogelijke te begunstigen gebruikers’van de op die data gebaseerde diensten.

Werkingsgebied en toegangsrechten

  • Publieke ondernemingen in enkele concrete sectoren vallen straks onder de richtlijn. Die sectoren zijn water, gas en warmte, electriciteit, havens en luchthavens, watertransport en luchttransport. Bij publieke ondernemingen in die sectoren (denk aan netbeheerders als Liander of Stedin, Schiphol en de Rotterdamse haven, de NS) kunnen aanvragen voor gegevens worden ingediend, maar er is geen verplichting om data te verstrekken.
  • Onderzoeksgegevens uit publiek gefinancierd onderzoek die al zijn opgeslagen in de centrale data-opslag van een universiteit of bijvoorbeeld DANS, komen ook binnen het werkingsgebied van de richtlijn. Van Lidstaten wordt verwacht dat ze nationaal beleid aannemen om meer onderzoeksgegevens beschikbaar te maken.
  • De uitbreiding van het werkingsgebied in de vorige richtlijn, toen met musea, archieven, en (universiteits-)bibliotheken, blijft gehandhaafd. Voor onderwijsinstellingen geldt dat alleen tertiair onderwijs binnen het werkingsgebied valt.
  • Als voorheen bouwt de Hergebruiksrichtlijn op de toegangsregimes zoals die in de Lidstaten bestaan, en is deze alleen op hergebruik gericht. Hierdoor blijven de grote bestaande verschillen met betrekking het recht op informatie tussen Lidstaten bestaan.
  • Overheidsinstellingen mogen eventuele databankrechten die ze hebben weliswaar uitoefenen maar nooit om hergebruik van gegevens te voorkomen of te beperken.

Vragen om hergebruik, en bezwaarmogelijkheden

  • De manier van om toegang verzoeken, en hoe overheden daarop dienen te reageren is niet gewijzigd
  • De bezwaarmogelijkheden zijn eveneens niet gewijzigd, en publieke ondernemingen, onderwijsinstellingen, onderzoeksorganisaties en -financiers hoeven geen beroepsmogelijkheid aan te bieden. De gang naar de rechter is daar de enige route.

Toegestane vergoedingen

  • In het voorstel wordt gratis verstrekking nu nadrukkelijk als eerste optie genoemd. Verder zijn vergoedingen beperkt tot maximaal de marginale kosten.
  • Die marginale kosten worden nu wel hergedefinieerd zodat ze ook de kosten van het anonimiseren van gegevens en de kosten van het beschermen economische vertrouwelijk materiaal omvatten. Hoewel dit tot meer beschikbare data kan leiden (in plaats van een algehele weigering op die twee genoemde gronden), lijkt het ook op het externaliseren van kosten van wat eigenlijk slecht georganiseerd intern datamanagement betreft. Datahouders zouden al in staat moeten zijn om dit snel en effectief te doen, ten behoeve van interne verslaglegging en democratische controle. Marginale kosten zijn een belangrijk redelijkheidsprincipe, maar deze toevoeging lijkt de deur open te zetten voor veel bredere interpretatie.
  • Het principe van maximaal marginale kosten is alleen van toepassing op overheidsinstellingen. Publieke ondernemingen, musea, archieven etc. zijn nog uitgezonderd.
  • Net als nu zijn overheidsinstellingen die bij wet verplicht zijn inkomsten te genereren om de kosten van hun publieke taakuitvoering te dekken ook in het nieuwe voorstel uitgezonderd van het principe van marginale kosten. Echter een eerdere uitzondering die bestond voor overheidsinstellingen met een vastgelegde verplichting om inkomsten te genereren bij het verstrekken van een bepaald document komt te vervallen.
  • De totale inkomsten die dit soort organisaties mogen genereren mogen dan net als voorheen niet meer bedragen dan de echte kosten van het genereren en verspreiden van de gegevens plus een redelijke marge. Die redelijke marge is nu begrenst op maximaal 5 procentpunten boven de vaste rente van de Europese Centrale Bank.
  • Hergebruik van onderzoeksdata en van waardevolle datasets moet gratis zijn. Sommige datasets die nu juist geld moeten opleveren (kadaster, handelsregister bijv.) maken denkbaar een grote kans juist op die lijst van waardevolle datasets te belanden, dat gratis verstrekking vereist. Naar verwachting zullen hier de inzichten van de Commissie en de Lidstaten botsen.

Licenties

  • Het voorstel bevat geen expliciete stap richting het verplicht stellen van open licenties, en laat de bestaande bepalingen intact dat een standaardlicentie beschikbaar moet zijn, en dat die niet onnodig hergebruik of competitie mag beperken. De enige toevoeging is that Lidstaten niet alleen overheidsinstellingen maar alle datahouders dienen aan te moedigen dergelijke standaardlicenties te gebruiken.
  • Waardevolle datasets moeten wel een licentie hebben die compatibel is aan open standaardlicenties.

Non-discriminatie en exclusieve overeenkomsten

  • Non-discriminatieregels met betrekking tot voorwaarden aan hergebruik, inclusief voor marktactiviteiten door de overheid zelf blijven ongewijzigd
  • Exclusieve overeenkomsten zijn niet toegestaan voor publieke ondernemingen, net zomin als nu voor overheidsinstellingen, met dezelfde bestaande uitzonderingen.
  • Waar nieuwe exclusieve rechten worden verstrekt, moeten de geplande overeenkomsten minstens 2 maanden voor inkrachttreding openbaar worden gemaakt, en de uiteindelijke overeenkomsten zelf dienen eveneens transparant en openbaar te zijn.
  • Belangrijk is dat dit eveneens geldt voor iedere overeenkomst of werkwijze met derden die in de praktijk betekent dat gegevens beperkter beschikbaar zijn voor hergebruik door anderen dan die derden, dus ook als er niet expliciet exclusieve rechten worden toegekend. De overeenkomst of werkwijze moet ook dan minimaal 2 maanden tevoren openbaar worden gemaakt, en de uiteindelijke afspraken moeten transparant en openbaar zijn. Dit betreft dus ook overeenkomsten over data-deling en andere samenwerkingsverbanden waarin derden de-facto exclusieve toegang tot gegevens hebben. Met alle ontwikkelingen rond slimme steden waar sommige bedrijven toegang krijgen tot sensordata en anderen niet, is dergelijke transparantie een welkome stap.

Formaten en standaarden

  • Publieke ondernemingen moeten voldoen aan dezelfde bepalingen die al gelden voor overheidsinstellingen: open standaarden en machineleesbare formaten moeten zo mogelijk worden gebruikt, maar anders is het bestaande formaat ook toegestaan.
  • Zowel overheidsinstellingen als publieke ondernemingen dienen toegang te geven tot dynamische gegevens via een API, ofwel real-time, of, als dat te kostbaar is, in ieder geval tijdig genoeg om het hergebruikspotentieel niet noemenswaardig te beschadigen.
  • Waardevolle datasets van de op te stellen lijst moeten machineleesbaar en via een API beschikbaar worden gesteld.

Het is nu afwachten hoe dit voorstel door de EC verder wordt gebracht en wat de reacties van de Lidstaten en het Europees Parlement zullen zijn.

Company Details

The Green Land B.V.

Visiting address:
Kobaltweg 38
3542 CE Utrecht
The Netherlands

Company registration / KvK 60858184
VAT/BTW NL-854090770B01

Follow us on Twitter: @GreenLand_OD